Zugangserschwerungsgesetz – Eine Policy-Analyse zum Access-Blocking in Deutschland (PDF)
Aus politikwissenschaftlicher Perspektive wird der politische Prozess untersucht, der Access Blocking in Deutschland einführen sollte. Der grobe Rahmen wird Netzpolitik-Publikum bekannt sein: BKA, von der Leyen, Verträge mit Providern, Petition, Gesetz, Nichtanwendungserlass. Die Arbeit geht ins Detail, untersucht die einzelnen Auseinandersetzungen und Akteure, klärt Gerüchte auf und bringt ein paar neue Zusammenhänge und Hintergründe ans Licht.
So dominiert in der öffentlichen Wahrnehmung der Eindruck, dass Ursula von der Leyen und Kinderschutz-Organisationen das Thema auf die politische Agenda gesetzt haben. Die ursprüngliche Idee und die ersten Forderungen nach Access-Blocking kommen jedoch vom Bundeskriminalamt, dessen Präsident wiederum in Norwegen angefixt wurde:
Ein wesentlicher Akteur der bundesdeutschen Auseinandersetzung um Access-Blocking war und ist das Bundeskriminalamt. Bereits in den Neunziger Jahren war das BKA in erste Sperr-Versuche in Deutschland involviert, die damals jedoch wieder beendet werden mussten. Dennoch möchte diese Bundesbehörde seitdem das Instrument Access-Blocking nutzen.
Der norwegischen Kriminalpolizei Kripos gelang es 2004, Access-Blocking in ihrem Land durchzusetzen, seit 2006 setzt sich auch die europäische Polizei-Kooperation COSPOL für dieses Instrument ein. Nachdem BKA-Präsident Jörg Ziercke von seinem norwegischen Kollegen Bjørn-Erik Ludvigsen deren Filter-System präsentiert bekam, forcierte er Access-Blocking auch in Deutschland.
Da die Provider eine freiwillige Sperrung für rechtlich problematisch hielten, forderte Ziercke im August 2008 eine gesetzliche Regelung. Für diese Pressekonferenz lud er Julia von Weiler von der Kinderschutz-Organisation Innocence in Danger ein, um die Dringlichkeit des Themas zu unterstreichen. Dennoch forderte Ziercke Access-Blocking nicht nur für Kinderpornografie, sondern auch für fremdenfeindliche und antisemitische Inhalte.
Damit hat das BKA den politischen Prozess des Access-Blockings in Deutschland überhaupt initiiert. (S. 96f)
Diese Verbindung mit Norwegen zieht sich durch den gesamten Prozess und geht so weit, dass anscheinend sogar das Word-Dokument mit der Übersetzung des norwegischen Vertrags direkt als Vorlage für den deutschen Vertrag genutzt wurde. Sowohl die einzelnen Gliederungspunkte als auch ganze Sätze weisen erschreckende Ähnlichkeiten auf (S. 46f), gleich der erste Satz lautet jeweils:
In vorliegendem Vertrag werden die Bedingungen der Zusammenarbeit zwischen der norwegischen Nationalen Kriminalpolizeibehörde (NCIS Norway) einerseits und Internet Service Providern (ISPs) andererseits bei der Verhinderung der kommerziellen Verbreitung von Dateien, in denen der sexuelle Missbrauch von Kindern dargestellt wird bzw. die damit in Zusammenhang stehen, festgelegt.
Der vorliegende Vertrag legt die Bedingungen der Zusammenarbeit zwischen dem Bundeskriminalamt und dem ISP fest, um den Zugang zu kinderpornografischen Inhalten im Internet zu erschweren.
In weiteren, nicht öffentlichen Versionen des deutschen Vertragsentwurfs sind zudem die Meta-Informationen identisch. (S. 47) Ein genauerer Plagiats-Check könnte sicher noch mehr finden, auch wenn das Abschreiben von Gesetzen laut Menschen mit tiefem Einblick in den Entstehungsprozess von Gesetzen wohl nicht unüblich ist.
Von der Leyen war natürlich dennoch wichtig. Das BKA forderte Access-Blocking schon lange, gegen Kinderpornografie, Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus. Aber erst als sich „Zensursula“ an die Spitze setzte und mit zerfetzten Kinderseelen argumentierte, rückte eine politische Umsetzung näher.
Die Vermutung, dass das Thema vor allem für den anstehenden Wahlkampf genutzt werden sollte, kann sich neben Wolfgang Schäuble auch auf ein paar weitere Argumente stützen:
Das BMFSFJ und die Ministerin Ursula von der Leyen vernachlässigten den Themenkomplex des sexuellen Missbrauchs von Kindern zunächst über weite Teile ihrer Legislaturperiode. Erst durch politischen Druck einiger Kinderschutz-Organisationen und den anstehenden Weltkongress gegen sexuelle Ausbeutung von Kindern und Jugendlichen im November 2008 nahm sich das Ministerium dem Thema an.
Dabei entwickelte das Ministerium keinesfalls umfassende Handlungskonzepte, sondern konzentrierte sich auf das Thema Kinderpornografie im Internet und die vermeintliche Lösung des Access-Blockings. Mit Rückendeckung der beteiligten NGOs unterstützte die deutsche Regierungsdelegation auf dem Weltkongress die tonangebenden Norweger, um Access-Blocking international im Abschlussdokument des Kongresses festzuschreiben. Fortan wurde dieses internationale Dokument als Legitimation genutzt, das Thema auch national voranzutreiben. (S. 97)
Dass sich das Thema „Kinderpornografie“ (zum Begriff gibt es auch ein Kapitel) in der Öffentlichkeit bestens zur Skandalisierung und Solidarisierung eignet, da es quasi keine politischen Gegner gibt, drückte Barbara Nelson 1986 so aus: „Not even Richard Nixon is in favor of child abuse.“
So „überstürzt und holterdipolter“ (ECPAT Deutschland) das Familienministerium Ende 2008 zum Thema gekommen ist, genauso abrupt lies das Interesse nach der Bundestagswahl 2009 auch wieder nach.
Familien- und Arbeitsministerium gehörten zu den unkooperativsten Gesprächspartnern meiner Recherchen. Von der Leyen will nichts mehr damit zu tun haben, weil es Aufgabe des Familienministerium ist. Dort will man nichts damit zu tun haben, weil es in die Vorgänger-Legislaturperiode fällt. Es spricht also einiges dafür, dass das Thema ohne den anstehenden Wahlkampf nicht in dieser Form forciert worden wäre.
Im gesamten Prozess missachteten Staatsorgane wiederholt das Grundgesetz. Einerseits natürlich mit dem Nichtanwendungserlass, also der Anweisung eines Ministeriums an eine untergeordnete Behörde (beide Exekutive), ein von der Legislative verabschiedetes und in Kraft getretenes Gesetz nicht anzuwenden. Auf diesen Vorgang haben so ziemlich alle befragten Verfassungsrechtler draufgehauen, auch wenn der Erlass leider nie formal angegriffen wurde.
Doch schon ganz am Anfang des Prozesses drängten drei Unions-Ministerien darauf, dass das BKA (wieder beide Exekutive) Verträge mit privaten Akteuren (ISPs) abschließt, um das Access-Blocking ohne Beteiligung von Legislative und Judikative zu installieren. Da Grundrechtseingriffe jedoch nur per Gesetz erlaubt sind, argumentierte man einfach, dass durch Access-Blocking keine Grundrechte berührt werden.
Um eine Webseite zu sperren, muss der Provider jedoch jedes Mal nachgucken, welche Webseite denn aufgerufen werden soll. Dass dies ein Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis ist, akzeptierten die Sperr-Befürworter erst, als die damalige Justizministerin Zypries diese Rechtsauffassung bestätigte. Es folgte das Gesetz unter Mitwirkung der SPD.
Überhaupt sind die gesamten Vorgänge um die beabsichtigte Vertragslösung sehr spannend. Während bei Vertragsunterzeichnung, Petition und Gesetzentwurf jedes Detail von der kritischen Öffentlichkeit untersucht wurde, ist über die „AG Access-Blocking“ verhältnismäßig wenig bekannt. Dank wertvoller Informationen von Anwesenden und Beteiligten konnte ich diese Hinterzimmer-Gespräche in einem eigenen Kapitel nachzeichnen und aufbereiten. (S. 43–52)
Als Datengrundlage dienten mir zunächst die offiziellen Dokumente und Drucksachen, die hier alle zusammen getragen sind. Besonders froh bin ich über einige unveröffentlichte Original-Dokumente und offizielle Bestätigungen über die Echtheit geleakter Dokumente. Sekundär-Quellen wie Medien-Berichterstattung waren zwar notwendig und hilfreich, warfen aber auch neue Fragen auf oder widersprachen sich teilweise sogar.
Also wurden in einem weiteren Schritt alle offenen Fragen direkt an die beteiligten Verantwortlichen gestellt, mit unterschiedlichem Erfolg. Wie angesprochen waren manche Akteure unkooperativ oder hatten zu wenig Zeit, mit anderen konnten ausführliche qualitative Interviews geführt werden. Von den Gesprächen mit Julia von Weiler (Innocence in Danger) und Brigitte Zypries hängen Transkriptionen an der Arbeit, die bereits für einige Belustigung gesorgt haben.
Ein Dank geht an dieser Stelle an alle Interview-Partner, Korrektur-Leser und anderswie Beteiligte, vor allem aus AK Zensur und MOGiS. Wenn sogar die noch etwas Neues erfahren haben, können hoffentlich auch Netzpolitik-Leserinnen den vielen Seiten etwas abgewinnen :) Feedback ist natürlich ausdrücklich erwünscht, entweder per Mail oder in den Kommentaren.
